Кое-что о местном самоуправлении в Берлине, сравниваю с Москвой

В Берлине имел возможность встретиться с муниципальным депутатом района Панков (400 тысяч жителей, самый большой район Берлина, северо-восток, почти полностью экс-ГДР). Моим собеседником была Almuth Tharan из коалиции 90/Зелёные, с Зелёными она с конца 80-х. Мы встречались прямо в здании районного совета, и я имел возможность спокойно за чаем расспросить обо всём самом интересном в их работе, за что очень ей благодарен. Знаю, что у мундепов там почти не бывает свободного времени. Сейчас будет понятно, почему.

В Берлине двухуровневая структура органов власти: Ландтаг, то есть городской парламент, и Ратхаусы (Rathaus, ратуша) – районные советы. Ландтаг избирает Бургомистра (мэр) и Сенат (правительство). Ратхаус – полный структурный аналог наших районных советов депутатов, функционирующий на основании федерального и городского законов о местном самоуправлении. Поэтому для простоты я буду называть их муниципальными собраниями.

В отличие от Москвы, там нет ни префектур, ни районных управ. Исполнительным органом власти на местах является администрация муниципального собрания. Но и жителей в Берлине всего 4 млн.

55 депутатов образуют муниципальное собрание Панкова (в Зюзино на 126 тысяч жителей 15 мундепов). После выборов 2016 года у коалиции Левые-СД-Зелёные 37 мест (см.фото). Самовыдвиженцев нет. Руководящие должности в администрации занимают главы фракций. Бургомистр (Bezirksbürgermeister) района, то есть глава района и глава администрации, выбирается двумя третями. Сейчас это представитель Левых, т.к. они лидеры правящей коалиции.

Муниципальные депутаты, как и в Москве, не имеют зарплаты, но получают поощрения в размере 1/6 от зарплаты члена Ландтага от их округа. В Панкове это €540 (в Москве ~€200). По немецким меркам жить на это невозможно, поэтому практически все депутаты имеют основное место заработка. С этим связаны меры по предотвращению конфликта интересов и коррупции. Служащие муниципальных бюджетных учреждений не могут баллотировать в местный совет, но могут в городской, и наоборот. Поэтому в муниципальных собраниях почти не бывает бюджетников – в основном это общественники из различных движений. Моя собеседница, очень огрубляя, всю жизнь продвигает велосипед как городской транспорт и поэтому недолюбливает поклонников авто из ХДС.

Бюджетная система к моему удивлению оказалась точь-в-точь московская: Ландтаг финансирует районы пропорционально населению по нормативам ровно под их полномочия из городского бюджета. То есть местного бюджета как такового в Берлине тоже нет, всё зависит от подачек города. Это связано с тем, что специальных местных налогов нет, а собственность муниципалитетов скудна, как и вообще городская собственность в Берлине, что очень влияет на городскую политику. Берлин бывал банкротом. Но об этом будет отдельный пост.

Пример такого бюджета за 2016-2017 годы приложил на фото. Общий доход €822 млн за два года, это в тысячу раз (удельно в ~300 раз) больше, чем в Зюзино. Для справки, городской бюджет всего Берлина примерно €30 млрд, ровно как и в Москве.

Занятна структура расходов. Самые большие статьи: социалка, молодёжная политика, благоустройство, администрирование, образование и спорт, культура. С Москвой расходы различаются в трёх важнейших пунктах: (1)свой бюджет на благоустройство, никаких управ; (2)реальные социальные программы со значительным бюджетом; (3)обширная и дорогостоящая молодёжная политика.

Такая структура, конечно, опирается на полномочия муниципальных властей. Они значительно шире, чем в Москве, но скромнее, чем я себе представлял, опираясь на ту же Францию или Швецию.

В ведении муниципальных властей находится хозяйство городских школ, то есть уборка и развитие территорий, ремонт помещений, снабжение расходниками. А вот директоров и учителей нанимает уже город. И это одна из самых больных тем для мундепов: во-первых, не хватает собственно школ, потому что их негде строить, а во-вторых, бюджет на их содержание очень скромный, за него всегда приходится бодаться с городом, несмотря на то, что в Ландтаге правит ровно та же красно-розово-зелёная коалиция.

Спортивные площадки и сооружения тоже полностью включены в местный бюджет, но занимающие их организации (спортивные секции) приходят с федерального уровня – от спортивных ассоциаций. То есть аналогов зюзинского «Ратмира» там нет, муниципалитеты содержат спортивное хозяйство, которое по договору занимают спортсмены из ассоциаций.

В Германии нет всеобщей государственной системы здравоохранения (как и госмонополий в общественном транспорте, а рыночные есть – и это кошмар), но есть небольшие программы профилактики и диспансеризации, заложенные также в местный бюджет. В Панкове это всего €6.5 млн на два года. Если не хватает, скажем, младшего медперсонала, никаких шансов выбить в бюджете дополнительную ставку нет.

Самый острый вопрос в любом большом городе – о строительстве, дорогах и благоустройстве. В Берлине действует аналог московского принципа «единства городского хозяйства», по которому влияние на застройку и планирование территорий на местном уровне ограничено. Но оно несравнимо с ничтожной ролью московских районных советов в этих вопросах.

Основа городского планирования территорий – аналог нашего калечного ПЗЗ – так называемое функциональное зонирование (мой вольный перевод functional zoning – урбанисты, поправьте), очень распространённое на Западе. Территория района разбивается на кластеры по функциональному признаку: жилые кварталы (различная фиксированная плотность населения), дорожная сеть, зелёная зона, муниципальные учреждения, крупная торговля и складирование, производство и т.д. Зонирование фиксируется городским законом, руководствуясь которым депутаты согласуют или отклоняют проекты строительства или развития территорий. Но сам по себе закон лишь бумажка (да-да, даже в Германии), поэтому вокруг застройки часто возникают конфликты, в которых участвуют в том числе мундепы. Так, сейчас крупный девелопер пытается купить большой участок в Панкове под застройку мебельным заводом-складом-магазином. Это не устраивает многих жителей, поэтому идут длинные и трудные переговоры между мундепами и девелопером. Рабочий вариант к моменту нашей встречи заключался в том, чтобы разбить этот участок на три части и в средней построить школу. Кстати, если автор строительного проекта является ещё и депутатом, то он не имеет права голосовать по этому проекту.

Ещё один интересный штрих. В Панкове между двумя домами простаивал небольшой участок. Один предприниматель собирался купить его для строительства магазина с парковкой на крыше. Депутаты не согласовали проект и в результате долгих и нервных переговоров добились строительства жилого дома на этом месте с тем же магазином на первом этаже. Кажется, моя собеседница мечтала о школе в этом месте.

Работа муниципального собрания очень насыщенная. 2-3 раза в неделю проходят заседания постоянных комиссий, в которых могут участвовать жители. Зато, к примеру, нельзя обратиться письменно к главе администрации – только устно на заседаниях по голосованию депутатов. Депутаты по умолчанию голосуют за, только в исключительных случаях известных хулиганов не допускают до обсуждения. Муниципальное собрание постоянно осаживают энтузиасты с проектами различных ковчегов, но среди них бывают и реально интересные, доводимые до практического исполнения. Комиссия по развитию (интересно, что у нас в совете аналогичная комиссия называется так же) не скучает.

Несмотря на проблему тотально приватизированного жилья, городское сообщество очень активно в Берлине, там регулярно проходят референдумы. Недавно была большая буча вокруг проекта строительства аэропорта на гигантском пустыре на юге города, жители высказались за сохранение и развитие там парковой территории.

Тут надо сказать, что решения, принимаемые советом, делятся явным образом на политические и административные. Депутаты так их и называют. Там никто не делает вид, что все решения должны быть техническими и единственно правильными, но, напротив, принято открыто говорить о группах интересов (например, владельцы недвижимости и арендаторы или велосипедисты и автомобилисты), которые сталкиваются при принятии политических решений. Спорные решения об использовании городских земель проходят длинную цепочку: политическое решение совета –> общественное обсуждение –> административное решение совета. Это схоже с нашей системой общественных слушаний, но они не манкируются жителями и не срываются властями. Почему так – расскажу в следующем посте о жилищной политике в Берлине.

Есть ещё много заметок для размышлений здесь опущенных. Среди прочего, впервые отчётливо понял, насколько вредна для Москвы централизованная система гигантских административных округов с префектурами, руководство которых назначается мэром.

Ответы на вопросы: https://www.facebook.com/aazamyatin/posts/2308583476034651

© «Штаб Зюзино». Район Зюзино, Москва, Россия

zuzino.shtab@gmail.com

  • YouTube-канал Штаба Зюзино
  • Штаб Зюзино в Facebook
  • Штаб Зюзино в Instagram
  • Штаб Зюзино Вконтакте
  • Штаб Зюзино в Twitter
  • Телеграм Штаба Зюзино